فهرست مطالب

عنوان صفحه

مقدمه 1

آن 62

مبحث اول : چگونگی حدوث اختلاف بین دستگاههای دولتی 62

مبحث دوم : تاریخچه قبل از انقلاب اسلامی 64

مبحث سوم : تاریخچه پس از انقلاب اسلامی 66

فصل دوم : مبانی صلاحیت هیأت وزیران در حل اختلاف بین دستگاههای دولتی 69

مبحث اول : مبانی حقوقی صلاحیت هیأت وزیران در حل و فصل اختلافات بین دستگاههای دولتی 69

مبحث دوم : مقتضیات اداری صلاحیت هیأت وزیران در حل و فصل اختلافات بین دستگاههای دولتی 70

مبحث سوم : مبانی قانونی صلاحیت هیأت وزیران در حل و فصل اختلافات بین دستگاههای دولتی 71

گفتار اول : قانون اساسی : بررسی اصول 134 و 138 71

گفتار دوم : نظر تفسیری شورای نگهبان از اصل 134 قانون اساسی72

گفتار سوم : متون تصویب نامه هایی که با توجه به مبانی یاد شده وضع شده اند و نقد و بررسی آنها 76

اول : تصویب نامه هیأت وزیران مورخ 21/4/64 76

دوم : تصویب نامه هیأت وزیران مورخ 25/12/71 83

سوم : تصویب نامه هیأت وزیران مورخ 5/7/72 85

چهارم : تصویب نامه هیأت وزیران مورخ4/11/72 86

پنجم : تصویب نامه هیأت وزیران مورخ15/8/80 86

ششم : تصویب نامه هیأت وزیران مورخ13/12/84 88

هفتم : تصویب نامه هیأت وزیران مورخ11/  /84 88

هشتم : تصویب نامه هیأت وزیران مورخ27/12/86 و آیین نامة آن89

فصل دوم : بررسی قوانین مربوط به نحوه حل و فصل اختلافات دستگاههای دولتی و مراحل عملی آن 92

مبحث اول : قوانین مربوط به نحوه حل و فصل اختلافات بین دستگاههای دولتی 92

گفتار اول : بررسی ماده 5 قانون تبدیل شورای سرپرستی زندان ها و اقدامات تأمینی کشور به « سازمان 113 زندان ها » مصوب 7/11/64-92

گفتار دوم : تبصره 12 قانون بودجه 1369 و سال های بعد و آیین نامه اجرایی آن 97

گفتار سوم : ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب1380 101

مبحث دوم : بررسی مراحل عملی و اجرایی حل و فصل اختلافات بین دستگاههای اجرایی 103

گفتار اول :  بررسی نحوه حل و فصل اختلافات در تصویب نامه ها و مراحل اجرای آن 104

الف : نحوه حل و فصل اختلافات براساس تصویب نامه سال 1366 و مراحل آن 104

ب : نحوه حل و فصل اختلافات براساس تصویب نامه سال 1371 106

ج : نحوه حل و فصل اختلاف براساس تصویب نامه 1386 106

گفتار دوم : سایر مراجع حل و فصل اختلاف بین دستگاههای اجرایی111

الف : مراجع اختصاصی 111

ب : مراجع عمومی 113

مبحث سوم : حل اختلاف و داوری در قرار دادهای دولتی 122

نتیجه گیری

فهرست منابع

بخش اول تعاریف و مفاهیم

مقدمه :

اختلافات بین دستگاههای اجرایی که در نظام اداری ایران وجود دارد می تواند از جمله موانع انجام مسئولیت ها به نحو احسن باشد، و اکثر دستگاههای دولتی با این معضل مواجه هستند و گریزی از آن نیست. اما با توجه به این مسأله و اهمیت غیر قابل انکار آن در روند اجرایی مسئولیت های محوله هنوز درباره این مسأله (چگونگی حل و فصل اختلافات بین دستگاههای دولتی در ایران) تحقیقات چندانی صورت نگرفته است ، وجود یکی دو مورد قانون و تصویب نامه در ارتباط با حل و فصل اختلاف بین دستگاههای دولتی ( که با توجه به ماهیتشان جهت اقامه دعوا علیه یکدیگر به محاکم عمومی نمی توانند مراجعه نمایند، زیرا یکی از شرایط اساسی رجوع به مراجع عمومی جهت اقامه دعوی ، داشتن شخصیت حقوقی مستقل برای چنین اقامه کننده دعوی است در حالی که این دستگاهها به اعتبار شخصیت حقوقی دولت می باشند و شخص حقوقی مستقلی به حساب نمی آیند) نیز ناشی از ضرورت اجباری می باشد که مسئولان اداری را واداشته که فقط با اتکا به تجربه کاری و معطوف ساختن توجه شان به مورد یا موارد اختلافی حاصله به وضع مقررات ارائه شده دست یازند بدون اینکه توجهی به سایر مسائل از جمله آشنایی با قوانین و اصول مسلم حقوقی، رعایت اصل سلسله مراتب کانونی و … که همه این موارد مستلزم وجود تخصصی حقوقی است، داشته باشد.

وجود شرایط مطروجه ، و اهمیت آن ما را به تحقیق در این زمینه یعنی و چگونگی حل اختلاف بین دستگاههای دولتی در ایران، واداشت، که البته سعی شده بیشتر (آنچه هست) بررسی شود تا (آنچه باید باشد) بیان گردد. و هدف از آن بیشتر بیان صلاحیت ها و نحوه حل و فصل اختلافات پیش بینی شده ، و در صورت امکان ارائه راه حل جهت رفع ابهامات یاد شده ، اشاره به نواقص و معایب طرز نگارش قانون و معضلات تبعی این امر، بیان ایرادات وارده بر عدم استفاده بهینه از متخصصین در وضع مقررات و وضعیت سامان نیافته ناشی از این عامل و ارائه پیشنهادات لازم است . لذا سعی شده با روش بررسی کتابخانه ای موضوع به بررسی موضوع تحقیق بپردازیم.

به امید روزی که نظام حقوق اداری ایران استحکام لازم را پیدا نموده و این معضلات و مشکلات به یاری اساتید و حقوقدانان و مسئولین این نظام از آن رخت برندد این تحقیق مشتمل بر یک مقدمه ، دو بخش و پنج فصل و نتیجه گیری می باشد، که سعی شده یک تصویر واقعی از شرایط و اوضاع و احوال حاکم بر روند چگونگی حل اختلافات بین دستگاههای دولتی در ایران ارائه شود. از آنجایی که در زمینه چگونگی حل و فصل اختلافات حاصله بین دستگاههای دولتی و موضوعات پیرامون این مبحث تحقیقات چندانی صورت نپذیرفته است و با توجه به وسع علمی اینجانب راهنمای ناچیز و کاستی ها و خطاهای آن را به دیده اغماض بنگرند، باشد که نقطه عطف کوچکی برای تحقیقات بهتر و شایسته تر در این زمینه برای دانش پژوهان آینده باشد.

سازماندهی تحقیق :

بخش اول این تحقیق به مبانی و کلیات و تعاریف و مفاهیم مربوط به چگونگی حل اختلافات بین دستگاههای دولتی ایران پرداخته تا راهنمایی باشد که خوانند را به بحث های اختصاصی بعدی جهت دهد و ابهامات اصطلاحات و مفاهیم به کار گرفته شده در این تحقیق را برطرف نمایند.بخش اول شامل 2 فصل است و هر فصل شامل 3 مبحث . فصل اول : که در زمینه شخصیت حقوقی و بررسی جایگاه دولت در اقسام آن و به تعریف برخی اصطلاحات مورد نیاز پرداخته تا خواننده پس از مطالعه شخصیت حقوقی بتواند جایگاه دولت را در اقسام آن شناسایی کرده و یک شناخت اولیه برای او حاصل شود که در این فصل 3 مبحث مورد بررسی قرار گرفته.

فصل دوم : در این فصل پس از شناسایی شخصیت حقوقی به طور کلی ، به بررسی شخصیت حقوقی دولت به عنوان بزرگترین شخصیت حقوقی در حقوق عمومی پرداخته شده که طی 3 مبحث مورد بررسی قرار گرفته که در آن شخصیت حقوقی دولت ، چگونگی آن و مزایای مترتب بر شخصیت حقوقی دولت مورد بررسی قرار گرفته و همین طور مطالبی در جهت قدرت تمیز بین دستگاههای دولتی از غیر دولتی و شناخت اقسام دستگاههای دولتی که شخصیت حقوقی دولت و سازمان ها را مورد بررسی قرار داده ایم .

بخش دوم : این بخش شامل 3 فصل است و هر فصل شامل 3 مبحث

که در آن به راهکارهای قانونی و عملی حل اختلاف بین دستگاههای دولتی پرداخته شده است. که فصل اول به مسأله چگونگی حدوث اختلاف بین دستگاههای دولتی پرداخته و فصل دوم آن شامل مبانی حقوقی و قانونی صلاحیت هیأت وزیران در حل و فصل اختلافات بین دستگاههای دولتی پرداخته که در 3 مبحث ارائه شده و در مبحث سوم به متون تصویب نامه هایی که با توجه به مبانی یاد شده وضع شده اند و علت لغو و ابطال تعدادی از آنها و عدم کارایی در روند عملی حل اختلاف بین دستگاههای دولتی در حد وسع نگارنده و منابع موجود آمده است.

و فصل سوم که به بررسی قوانین مربوط به نحوه حل و اختلافات براساس تصویب نامه های هیأت وزیران و آخرین راهکارهای اجرایی حل اختلافات در سال 87 و سایر مراجع حل و فصل اختلاف در مبحث اول و دوم بیان شده و مبحث آخر به چگونگی حل اختلاف و داروی در قرار دادهای دولتی که به عنوان یکی از انواع اختلافات بین دستگاههای  دولتی است پرداخته شده و در پایان نتیجه و فهرست منابع آورده شده است.

بخش اول : تعاریف و مفاهیم

فصل اول : شناخت شخصیت حقوقی و بررسی جایگاه دولت در اقسام آن

قبل از بررسی شخصیت حقوقی دولت ، لازم است شخصیت حقوقی بیان شود، تا زمینه جهت شناخت شخصیت حقوقی دولت و تحلیل آن آماده گردد، بنابراین ابتدا به تعریف شخصیت حقوقی و عناصر تشکیل دهنده آن و اقسام شخصیت حقوقی خواهیم پرداخت.

مبحث اول : تعریف شخصیت حقوقی و عناصر تشکیل دهنده آن

واژه شخصیت در لغت به معانی زیر آمده است :

1- سجیة مختص هر شخص

2- خاصة هر فرد

3- مجموعه عوامل باطنی یک شخص

4- مجموع نفسانیات یک شخص ( از احساسات ، عواطف و افکار آمده است) .

مفهوم شخص حقوقی :

واژة شخص ، ترجمة کلمه Person و به معنای ” ایفای نقش ” است . این معنی نیز

با توجه به اینکه هر شخص در اجتماع نقشی ایفا می کند و از این طریق سعی دارد به خواسته هایش جامه عمل بپوشاند برای رساندن منظور از شخص و شخصیت مناسب و به جا می باشد.

« شخصیت» یک نوع وصف و شایستگی برای دارا شدن حقوق و تکالیف است، از نظر علوم قضایی شخص یا حقیقی است یا حقوقی، اگر این وصف و قابلیت ذاتی، همزاد و همراه با شخص باشد، در این صورت صلاحیت مزبور را که قانون مدنی از آن به « اهلیت » تعبیر نموده است . می توان به شخصیت به مفهوم حقوقی تفسیر کرد و واجد آن را « شخصیت حقیقی» گفت که تنها مصداق منحصر بدان انسان

زنده ای است که از حیات مستقل ، و نه جنینی، بهره مند می باشد.شخصیت و اهلیتی که انسان از آن برخوردار است، از طرف خداوند به اعتبار طبیعت انسانی در او به ودیعه گذاشته شده است  . آن چنان همراه و وابسته به شخص آدمی است که هیچ کس ، نه خود او ، نه دیگران و نه مقامات عمومی نمی توانند آن را سلب کنند و در نتیجه انسان را از شخصیت تهی کنند .

که در ایران نیز شخصیت حقوقی به موجب قانون تجارت مصوب سال 1303 – 1304 اولین بار به رسمیت شناخته شده است .

در مقابل اگر این حالت و وصف ، ذاتی شخص نباشد ، بلکه قانونگذار و یا خردمندان یک جامعه آن را برای موجودی اعتبار قائل باشند و در نتیجه قابلیت سلب و انفکاک از آن موجود را داشته باشد، در این صورت چنین شخصیتی را « شخصیت حقوقی» و دارندة آن را « شخص حقوقی» می نامند. این شخصیت مصادیق متعددی دارد، شامل هر موضوعی غیر از انسان زنده واجد حیات مستقل می باشد که صلاحیت دارا شدن حقوق و تکالیف را داشته باشد، بنابراین شرکت ها،موقوفات ، دولت ، موسسات عمومی، از نظر علم حقوق دارای صلاحیت شناخته شده و لذا به عنوان « شخص حقوقی» قلمداد شده اند .

به عنوان نتیجه می توان بیان داشت که « طرف» حق بودن و استفاده از زندگی حقوق یک امر اجتماعی است که هر دولتی با توجه به میزان رشد اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی جامعه اش از آن حمایت می کند، در شرایط فعلی رشد جامعه ما که تعاون و همکاری همه افراد لازمه زندگی اجتماعی است انسان مهمترین موضوع حقوق است ، ولی منافع مشترک و جمعی از قبیل: منافع یک استان، شهر، ده ، مؤسسات تجارتی و یا مؤسسات غیر انتفاعی می تواند طرف حق باشند و مورد حمایت قانون گذار قرار گیرند .

تعریف شخصیت حقوقی :

شخصیت حقوقی یعنی « توانایی دارا شدن حقوق و تکالیف و همچنین توانایی اجرای آن»

در مورد « شخصیت حقوقی» تعریف واحدی ارائه نشده است، زیرا جزو مفاهیمی است که ماهیت شان واقعیت عینی ندارد ، بنابراین تعاریف ارائه شده را در دو مبحث خواهیم آورد.

اول : افرادی که شخصیت حقوقی را به معنا اعم که شخصیت اشخاص حقیقی را هم شامل شود مورد تعریف و شناسایی قرار داده اند.

نظر مرحوم دکتر امامی در این زمینه چنین است « شخصیت عبارت از قابلیتی است در انسان که بتواند در جامعه دارای تکلیف و حق گردد و آن را با واسطه یا بدون واسطه اجرا نماید. بنابراین در اصطلاح علم حقوق ، شخص حقوقی به کسی گفته

می شود که بتواند دارای حق گردد و عهده دار تکلیف شود و بتواند آن را اجرا نماید ، حق و تکلیف چون از موضوعات حقوقی می باشد نه آن وضعیت موجود را در شخص، شخصیت حقوقی گویند» .

ایشان در بخش دیگری از بحث خویش ، در تعریف شخص حقوقی چنین بیان

می دارند :

« در میان روابطی که در جامعه موجود است حقوق و تعهداتی مشاهده می شود که موضوع آن اشخاص طبیعی نیستند، بلکه جمعیت ها و مؤسساتی هستند که مانند اشخاص طبیعی دارایی دارند آنها را اشخاص حقوقی، اعتباری یا اخلاقی می نامند.

اشخاص حقوقی به قدرت تصور و اعتبار ، در عالم حقوق خلق شده اند، زیرا دارا شدن حق و تکلیف لازمه وجود طبیعی انسان مادی است و اشخاص حقوقی موجوداتی طبیعی نیستند» .

در این تعریف و شناسایی از شخصیت حقوقی که اشاره شد، نکاتی قابل بررسی و مطالعه می باشند :

1- در قوانین ایران موردی دیده نشده است که مقنن برای نشان دادن اهلیت و صلاحیت اشخاص حقیقی از اصطلاح « شخصیت حقوقی» استفاده کند، بلکه از واژه « اهلیت » برای این منظور استفاده نموده است. ( مواد 959 ، 958 ، 957 ،956 قانون مدنی و نظایر آن) در عوض برای اعلام اهلیت و صلاحیت اشخاص حقوقی از اصطلاح « شخصیت حقوقی » استفاده نموده است. ( ماده 583 قانون تجارت و ماده 3 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه) با این توضیح

می توان گفت که قانون « شخصیت حقوقی» را برای اشخاص حقوقی و « اهلیت مدنی» را برای اشخاص حقیقی وضع و جعل نموده است.

در نتیجه « شخصیت حقوقی» اصطلاحی است که در برابر شخصیت حقیقی قرار گرفته :

یعنی این 2 واژه قسیم یکدیگرند و مقسم آن واژه « شخصیت » می باشد. چنانکه اصطلاح « شخص حقوقی » نیز در برابر « شخص حقیقی» قرار دارد و هر دو واژه قسیم یکدیگرند و مقسم آن واژه «شخص» می باشد. بنابراین تنها موضوعات واجد شخصیت حقوقی « شخص حقوقی» نامیده می شوند. در حالی که بعضی از موضوعات با آنکه شخصیت حقوقی دارند اما شخص حقوقی نامیده نمی شوند. ممکن است به نظر بعضی این ایراد بی فایده جلوه کند ولی در پاسخ باید گفت که اساساً فایده تقسیم بندی صحیح اشیاء و از آن جمله مفاهیم به این است که در پرتو آن ، انواعی را که نشناخته ایم بشناسیم و از این طریق انواع جدیدی را کشف کنیم. لذا برای استفاده از تقسیم ، به نحوی که مقسم خود یک قسم واقع گردد، پرهیز کنیم».

2- در این شناسایی و تعریف از شخصیت حقوقی آمده بود که : «دارا شدن حق و تکلیف لازمه وجود، طبیعی انسان مادی است و اشخاص حقوقی موجودات طبیعی نیستند.»

این گفته قابل بحث است .زیرا دلیلی بر اینکه دارا شدن حق و تکلیف لازمه وجود طبیعی انسان مادی می باشد، وجود ندارد، وجود بردگان ، کفار و مرتدان که مطابق بعضی مقررات، از جمله مقررات حقوق اسلام فاقد اهلیت هستند و وجود اشخاص حقوقی که صاحب حق و تکلیفند ، ناقص این سخن می باشد. آری بعضی از حقوق و تکالیف لازم وجود طبیعی انسان مادی است ، مثل حق زوجیت ، ابوت و نبوت که ماده 588 قانون تجارت متعرض آن شده است .

3- در این شناسایی و تعریف از شخصیت حقوقی اراده به شخص حقوقی نسبت داده شده است و گفته شده که : «… هر شخص حقوقی دارای اراده مخصوص به خود می باشد که مجزا از اراده افراد آن است ، اشخاص حقوقی برای آنکه بتواند از اراده خود استفاده کنند… باید از حمایت قانون بهره مند گردند.»

این مطلب نیز قابل بررسی است ، که آیا شخص حقوقی واجد اراده است ؟ زیرا بعضی از نویسندگان با شخصیت حقوقی موضوعات غیر انسانی مخالفت نموده و گفته اند از نظر علم حقوق عامل حقوق (شخص) موجود با اراده و صاحب شعور

می باشد و چون این موضوعات فاقد اراده هستند ، در نتیجه نمی توانند عامل حقوق (شخص) تلقی گردند.»

این عقیده بیشتر مورد قبول طرفداران نظریه « فرضی بودن شخصیت حقوقی » واقع شده است. به اعتقاد آنها ، حق تنها به موجود با اراده و با شعور و اداری اختصاص دارد و غیر انسان موجود دیگری اراده ندارد دوم : برخی نیز به تنها شخصیت حقوقی را به معنای اعم از شخصیت اشخاص حقیقی دانسته اند ، بلکه اطلاق شخص حقوقی را بر جمعیت ها  و موسسات ، خالی از اشکال تلقی نکرده و گفته اند « چون اصطلاح شخص حقوقی به معنی عام کلمه به دارنده حقوق گفته می شود ، خواه انسان باشد و خواه جمعیت یا مؤسسه ، به همین جهت اطلاق این اصطلاح که یک مفهوم کلی است به دسته خاصی از آن ، امر صحیحی نیست.»

سوم : گروهی دیگر بدون اینکه تعریفی از شخصیت حقوقی بیان نمایند، تنها به تعریف و شناسایی « شخص حقوقی » پرداخته اند.

1- دکتر صفایی بدون آنکه از شخصیت حقوقی تعریف به عمل آورده باشد، شخص حقوقی را چنین تعریف نموده : « شخص حقوقی عبارتست از دسته ای از افراد که دارای منافع و فعالیت مشترک هستند یا پاره ای از اموال که به هدف خاص اختصاص داده شده است و قانون  آنها را طرف حق می شناسد و برای آنها شخصیت مستقل قائل است: مانند دولت ، شهر ، دانشگاه ، شرکت های تجاری ، انجمن ها و موقوفات.»

2- دکتر شایگان نیز شخص حقوقی را این گونه تعریف کرده اند؟

« شخص حقوقی یا اعتباری ، عبارت است از دسته ای افراد انسان یا مؤسسه ای از مؤسسات تجاری یا خیر یه و امثال آنهاست که قانون به آنها شخصیت می دهد ، یعنی برای آنها حقوق و تکالیفی شبیه به حقوق و تکالیف انسانی تا آنجا که میسر است قائل می شود. دولت ، شهرها ، شرکت های تجارتی، دانشگاه ها و بیمارستان ها اشخاص حقوقی هستند.»